La fiscalidad de la energía debe tener como un objetivo prioritario el desarrollo de la España despoblada

Resumen

Esta nota propone un nuevo giro respecto de la actual fiscalidad a la generación energética tanto de la Admón Central, como de las CCAA y ayuntamientos,  en el sentido de orientar sus fines a subvenir al desarrollo de las zonas rurales deprimidas y despobladas, de forma especial en lo que se refiere a la política de tasas y cánones hidráulicos, eólicos y solares. Así mismo, se pone en contraste los beneficios de las operadoras con las escasas rentas que en contraprestación perciben las administraciones autonómicas y locales que los destinan en muchas ocasiones a fines distintos al desarrollo de estas zonas. Finalmente, se apuntan algunas notas para unificar los tributos bajo una óptica integrada y finalista.

El mapa eléctrico nacional: centrales hidráulicas, parques eólicos y solares a lo largo y ancho de la España despoblada

Desde hace muchos decenios y hasta relativamente no ha mucho, la energía hidroeléctrica ha tenido una gran presencia en el mix energético español. Son ya tópicos históricos citar los planes hidrológicos de Manuel Lorenzo Pardo, insigne ingeniero de caminos e impulsor de esta energía en España, así como la política hidráulica de Franco y los muchos embalses que se construyeron durante su régimen.

De todos es conocido, sobre todo por los afectados, que la construcción de una presa o embalse supone en algunos casos el traslado de pueblos de su ubicación histórica a una nueva (caso de numerosos pueblos españoles), la ocupación de tierras, la ruptura de cauces, ciclos naturales y cursos de aguas, sin que las contraprestaciones por las expropiaciones compensen al menos los costes ocasionados a los afectados.

Fig 1.
MAPA DE LAS PRINCIPALES CENTRALES ELÉCTRICAS 2014-2016
Fuente: "Atlas Nacional de España". I,N.G.

(Para ver en detalle ampliado:

http://atlasnacional.ign.es/images/7/77/Espana_Principales-centrales-electricas_2014-2016_mapa_15048_spa.jpg

No son sólo centrales hidroeléctricas, las primeras sostenibles y los parques eólicos y la energía fotovoltaica y solar termoeléctrica de implantación más reciente, los que están ampliamente diseminados a lo largo y ancho de la España despoblada, sino que también se localizan otras instalaciones menos sostenibles. Prácticamente todas las cuencas hidrológicas tienen alguna, o bastantes, centrales hidroeléctricas y también muchas crestas y cumbres de los macizos montañosos de todos los sistemas se ven jalonados por lo que la gente suele apodar como "molinillos", así como múltiples "huertos" solares.

Sin duda, las centrales hidroeléctricas y los aerogeneradores se localizan preferentemente el la cornisa nor-occidental (Galicia y Asturias) la comunidad de Castilla y León y las provincias la fachada lusa (Zamora, Salamanca y Cáceres). La energía eólica tiene una localización preferente en la mitad septentrional de España, con una presencia muy destacada en Galicia, Castilla y León, Navarra y Aragón. En Castilla-La Mancha se han construido grandes parque eólicos en las provincias de Albacete, Ciudad Real y Cuenca, y en Andalucía en las provincias de Cádiz y Huelva.

Tabla 1.
POTENCIA NETA TOTAL
POR TIPOS DE ENERGÍA
Fuente: Mº para la Transición Ecológica

El reparto de la potencia instalada por fuentes fue en 2018 el que recoge la tabla adjunta. Como se observa de los datos, las energías de carácter más "descentralizado" (hidráulica, eólica y solares) y que causan más afecciones a lo largo del territorio por los impactos y servidumbres que producen sus instalaciones, suponen 50.553 MW, la mitad de la potencia neta total de España. A su vez, la suma de la potencia hidráulica y la eólica casi igualan a la potencia derivada de los combustibles.

Ello, nos lleva a reflexionar sobre la necesidad de compensar a los territorios, que precisamente suelen ser en la mayoría de los casos zonas y comarcas muy deprimidas económica y poblacionalmente, a consecuencia de la emigración, con recursos procedentes de la tributación concesional y de otros tipos fiscales y parafiscales que gravan las distintas actividades energéticas.

Desigual e injusto balance de la política energética concesional  

Es también conocido que la política hidráulica descansa en concesiones que la Administración Central (si las aguas atraviesan varias CCAA), o las autonomías, (si solo discurren por esa autonomía), otorgan a empresas explotadoras por un período concreto de años, con el límite máximo de 75 años según prescribe la legislación al efecto .

Pues bien, en España existen instalaciones hidráulicas que ya superan este tope concesional y no han sido rescatadas para que los beneficios de unos activos requete-amortizados retornasen al Estado en vez de  seguir en manos de monopolios energéticos y sus beneficios de explotación reviertan sobre las regiones por las que discurren las aguas.

En el caso de concesiones todavía vigentes en plazo, la razón es un puro chantaje al amenazar estos grandes monopolios energéticos con reclamar al Estado el lucro cesante por los años pendientes, con lo cual los futuros beneficios de la explotación pública se verían neutralizados por los costes compensatorios a favor del monopolista.

En el mapa del oligopolio energético español destacan tres grandes empresas: Iberdrola, Endesa y Naturgy que se constituyeron por la absorción a lo largo de los últimos 70 años de otras empresas fundamentalmente hidroeléctricas, más pequeñas.

Figura 2.
BENEFICIO Y MARGEN OPERATIVO DE LAS
TRES GRANDES EMPRESAS ENERGÉTICAS ESPAÑOLAS
Fuente C.P.G de las empresas

Los grandes oligopolistas de la energía en España citados copan la energía de muchos cauces y ríos españoles, de muchos aerogeneradores y otras instalaciones y de los más de 4.500 millones de euros/año de media de beneficios que les proporcionan sus instalaciones sólo una pequeña parte revierten a las regiones de donde extraen sus recursos  a través de los cánones eólicos, hidráulicos y las pingües tasas autonómicas e IAE, IBIs que revierten sobre los ayuntamientos.

Endesa, la que fue la primera energética pública desde los tiempos del INI, está ahora en manos públicas italianas. lo que quiere decir que los beneficios vuelan  a Italia. Otro tanto, ocurre con Naturgy en que sus beneficios vuelan a Cataluña. En el caso de Castilla y León, Iberdrola la energética dominante en esta región, los beneficios se van a Vascongadas.

Pero, hay que resaltar que las regiones que cuentan con importantes recursos hidráulicos y eólicos, suelen abrir sin embargo el ranking de las provincias más pobres de España, como son Orense, Lugo, Zamora, Salamanca, Cáceres, y un largo etc, que ven como los beneficios se van a regiones que abren, por el contrario, la lista de las más ricas.

Sólo en los ocho años que reflejan los gráficos, los beneficios netos antes de intereses e impuestos en los que se incluyen las actividades de generación, distribución y comercialización de electricidad en España y Portugal de estas tres grandes operadoras han ascendido a 37.260 millones de euros, con algo más de 4.600 millones de media anual.

El segundo gráfico representa el margen operativo, es decir, el ratio entre el beneficio neto y la cifra de negocio. A este respecto conviene señalar como término de referencia el margen operativo medio de las empresas eléctricas que operan en Reino Unido, cuyo valor estimado entre 2007 y 2011 fue del 8,6%. Las llamadas “Big 6” son una buena referencia ya que se trata de empresas del mismo sector, con un mix de generación similar y un mercado liberalizado semejante.

La actual política concesional que hunde sus raíces en múltiples concesiones hidráulicas de los años 50 y 60, así como las sucesivas reformas y parches, incluidos los más recientes de esta década, se ha quedado caduca, Se trata, además, de una normativa dispersa, opaca y confusa que muestra un balance desigual, muy favorable a la empresas si se confrontan los beneficios que las concesionarias extraen de las aguas, vientos e instalaciones en las que ubican sus explotaciones, respecto de la parte que de esos beneficios revierten en estas regiones.

Algunas notas para una nueva fiscalidad

La fiscalidad de la generación energética es una auténtica maraña tributaria sin que exista una mínima armonización y coordinación entre los muchos impuestos estatales, regionales y locales.  Solo en el ámbito estatal, se incluyen impuestos como el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica (IVPEE); el Especial sobre la Electricidad; el Especial sobre los Hidrocarburos; el Especial sobre los Hidrocarburos, Gas natural y biogás; el céntimo verde que grava el uso del gas natural; otro igual para el biogás además de otro del carbón; el canon hidráulico (Canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica); el Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos; el Impuesto sobre el valor de la extracción de gas, petróleo y condensados; y el más conocido de todos, el IVA.

Tabla 2.
IMPUESTOS DE GENERACIÓN EN ALGUNAS CCAA
Fuente: FAES

Los impuestos ambientales autonómicos llegan a ser más de 60. Un ejemplo de descoordinación, el canon eólico se abona en algunas comunidades autónomas como Galicia, Castilla-La Mancha o Castilla y Léon y en otras no. Aún con datos no actualizados, la tabla anterior da una idea de la situación.

Como regla general, parte de los beneficios  por el uso  de bienes del común para un uso privativo como son las energías que básicamente utilizan recursos naturales como las aguas, el viento y el sol deben revertir a la sociedad y en concreto a los territorios que las producen.

Según Eurostat, "España está en el puesto cuarto por la cola de los países europeos en función de los impuestos ambientales que paga«. Según datos de 2015, su recaudación representaba el 1,9% del PIB, de los cuales el 84% son energéticos, mientras que la media en la UE era del 2,4% de los cuales el 77% eran energéticos".

La nueva fiscalidad concesional energética, no puede desvincularse de la política hidráulica global, pero lo que parece evidente es que la fiscalidad sobre la generación y la energía en general, debe tener un carácter más finalista en relación con los fines a los que se dedican los recursos, que deben ser aplicados en las regiones de las cuales proceden. En este sentido, las concesiones se sufragan mediante cánones, más semejantes al concepto de tasa que de impuesto y que por tanto deben estar acompañados por un claro y transparente destino finalista.

Esta necesidad, no se refiere solamente a la necesaria reforma del canon hidroeléctrico sino también a los eólicos, solares y demás figuras que gravan las actividades energéticas, repartidas en la actualidad entre las administraciones central, autonómicas y locales y cuyo aplicación final se multiplica de forma dispersa y poco eficiente en una diáspora de fines, la mayor parte de ellos llenos de no poca opacidad.

Por ello. señala Marta Villar, Catedrática de Derecho Financiero y Tributario, "se echa de menos un enfoque conjunto de la tributación de la energía hidroeléctrica que permita definir a medio-largo plazo el papel que debe tener en el sistema eléctrico esta fuente de energía nacional y esencialmente limpia, de la que quedan en España importantes recursos susceptibles de explotación".

Los ejes de esta nueva fiscalidad deberían contemplar aspectos tales como:

• una profunda consideración de las relaciones entre el agua y la energía, para potenciar su gestión conjunta e integral en beneficio de objetivos nacionales y europeos en materia medioambiental y también de objetivos económicos y estratégicos.
• trabajar en fórmulas que permitan abordar el tratamiento fiscal  estatal, autonómico y local bajo criterios integrados y con una política finalista unificada en el desarrollo de aquellas zonas por las que discurren las aguas, se localizan los aerogeneradores y las otras instalaciones energéticas, 
• una planificación estratégica y económica con visión de largo plazo que permitan garantizar la eficiencia en el destino de los recursos y la correcta orientación de los mismos.
• algunos impuestos o tasas no tienen carácter finalista sino meramente recaudatorio, orientado más a resolver el problema del déficit que a cubrir déficits sociales e infraestructurales de las zonas de dónde se extraen los recursos.
• destinar los ingresos procedentes de los cánones y tasas a fines de desarrollo rural (en particular en zonas deprimidas y despobladas, productoras en muchos casos de energías renovables.

Como propone FEDEA a efectos de la gestión de la tributación energética, es necesario "dotar de competencias a un Organismo dentro de los Órganos Centrales de la Administración Tributaria del
Estado con facultades tanto recaudatorias como de comprobación e investigación para que de esta forma las empresas del sector tengan que cumplir con sus obligaciones ante un solo órgano que centralice la gestión tributaria, recaudatoria y de comprobación e investigación distribuyendo las cantidades recaudadas entre los municipios.

Algunas medidas prácticas:

• creación de una oficina única.
• homogeneización de criterios interpretativos entre Entidades locales y Comunidades Autónomas.
• creación de un organismo centralizado ad hoc, con funciones de recaudación, inspectoras y gestoras.
• armonización de las actuales figuras tributarias en un ingreso único y fijación de criterios de reparto.

Lo he repetido machaconamente en innumerables ocasiones a lo largo de esta nota, pero el mejor y más justo destino que se me ocurre para las recaudaciones concesionales y demás figuras contributivas de generación  energética no es otro que la contribución al desarrollo de las zonas donde se ubican los recursos que han dado origen a las mismas, bajo criterios de unicidad de gestión, recaudación y gasto, que evite la dispersión de agentes institucionales y fines, como acabo de señalar.

La fiscalidad, orientada a subvenir a las zonas productoras deprimidas y despobladas, no es más que un instrumento necesario, pero no el único. Es necesario, pero no suficiente porque lo esencial es que exista una voluntad política de rescatar a estas zonas sin perder su condición de ruralidad, bajo nuevas fórmulas productivas, comercializadoras, abiertas a nuevas actividades.

En definitiva, se trata, tras largos años de desidia, de poner en marcha soluciones a tres graves problemas: el demográfico, el económico y el territorial de una extensa parte de España.